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| 城市地下管線如何“洗心革面” |
近年來，隨著城市快速發(fā)展，地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問題凸現(xiàn)，一些城市相繼發(fā)生大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運行秩序。
日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確了今后一段時間我國城市地下管線建設(shè)管理的指導思想、基本原則、重點任務(wù)等。如何落實這一《指導意見》，既關(guān)系中國城市安全，也關(guān)系城市居民生命安全；既關(guān)系城市發(fā)展質(zhì)量，也關(guān)系城市居民生活質(zhì)量；既關(guān)系城市本身，又關(guān)系當前國家化解產(chǎn)能過剩、促進經(jīng)濟增長的發(fā)展戰(zhàn)略。針對社會各界關(guān)心的問題，有關(guān)專家進行了解讀。
地下管線建設(shè)管理如何加強？
國務(wù)院參事室特約研究員王靜霞說，城市地下管線規(guī)劃是城市地下管線建設(shè)和管理的依據(jù)。雖然各種地下管線專業(yè)規(guī)劃編制相對完善，但缺少城市地下管線的綜合規(guī)劃對各類管線進行綜合安排、統(tǒng)籌。地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線的種類不斷增加，往往造成各種工程管線在平面及豎向布局中的矛盾，導致管線重疊交錯和相互打架現(xiàn)象嚴重。現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度中沒有明確提出城市地下管線綜合規(guī)劃編制和審批管理的具體要求，受管線敷設(shè)資料缺乏等因素影響，各地普遍沒有編制城市地下管線綜合規(guī)劃，雖然在城市總體規(guī)劃中按照要求應有相關(guān)內(nèi)容，但實際可操作性較差。因此，《指導意見》明確了各城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃組織編制地下管線綜合規(guī)劃，并要對各類專業(yè)管線進行綜合。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行管線等工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應當向城市規(guī)劃主管部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；工程完工后，城市規(guī)劃主管部門應對建設(shè)工程是否符合規(guī)劃條件予以核實，未經(jīng)核實或者經(jīng)核實不符合規(guī)劃條件的，建設(shè)單位不得組織竣工驗收；建設(shè)單位應當在竣工驗收后六個月內(nèi)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報送有關(guān)竣工驗收資料。但是，目前一些城市地下管線規(guī)劃未納入規(guī)劃管理審批，未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證；一些城市規(guī)劃管理部門存在“重審批、輕驗收”現(xiàn)象；部分地區(qū)規(guī)劃監(jiān)管薄弱，不按規(guī)劃要求建設(shè)和擅自建設(shè)現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，《指導意見》明確提出要嚴格實施規(guī)劃管理，也只有這樣，才能及時掌握地下管線的真實情況。
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心主任劉佳福說，統(tǒng)籌城市地下管線工程建設(shè)要把握三個方面的內(nèi)容，一是統(tǒng)籌管線和道路建設(shè)。城市地下管線是城市道路的組成部分，道路下各種地下管線的建設(shè)應當與城市道路工程建設(shè)統(tǒng)籌實施，管線建設(shè)計劃應服從道路建設(shè)計劃，與城市道路建設(shè)計劃同步實施。二是統(tǒng)籌安排各專業(yè)管線工程建設(shè)，力爭一次敷設(shè)到位，不能一次建設(shè)完成的，應預留管線位置。三是要建立施工掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘數(shù)量和規(guī)模，減少“馬路拉鏈”現(xiàn)象。
如何開展城市地下管線普查，建立完善信息系統(tǒng)？
王靜霞認為，現(xiàn)狀不清、“家底”不明是當前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統(tǒng)有利于解決城市地下管線資料不全、不準的問題，為城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，以及地下管線安全運行提供有力支撐。
開展城市地下管線普查工作，建立完善信息系統(tǒng)要把握五個重點內(nèi)容。一是普查工作實行屬地負責制，由城市人民政府統(tǒng)一組織實施，明確責任部門；駐軍單位、中央直屬企業(yè)要按照當?shù)卣慕y(tǒng)一部署，積極配合做好所屬地下管線的普查工作。二是要制定總體方案，建立工作機制和相關(guān)規(guī)范，組織好普查成果驗收和歸檔移交工作，按規(guī)定集中統(tǒng)一管理普查成果。三是要在普查的基礎(chǔ)上，建立地下管線綜合管理信息系統(tǒng)和專業(yè)管線信息系統(tǒng)，并按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，實現(xiàn)信息的即時交換、共建共享、動態(tài)更新。四是要充分利用信息資源做好工程規(guī)劃、施工建設(shè)、運營維護、應急防災、公共服務(wù)等工作。五是涉及國家秘密的地下管線信息，要嚴格按照有關(guān)保密法律法規(guī)和標準進行管理。
加強城市地下管線建設(shè)管理應怎樣完善政策和法規(guī)標準？
中國人民大學公共管理學院教授葉裕民介紹說，我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規(guī)，該領(lǐng)域的綜合性標準體系尚不完善，國家相關(guān)部門開展地下管線綜合管理工作缺少法律法規(guī)和政策依據(jù)，地方制定相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章，開展相關(guān)工作，缺少綜合性上位法的依據(jù)。為此，當務(wù)之急，應盡快研究出臺地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規(guī)，健全相關(guān)配套規(guī)章制度，建立完善地下管線綜合標準體系。
國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院研究員馬小丁說，改革開放以來，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷加強，保持了穩(wěn)定上升的勢頭，在改善人居環(huán)境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率等方面取得了長足進步。但是，與人民群眾的基本需求以及推進新型城鎮(zhèn)化的需要相比，目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入還存在嚴重的不足，一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過度依賴政府財政資金的狀況沒有得到根本性改變；三是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制改革與市場經(jīng)濟體制改革要求還有差距。為此，2013年9月，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)［2013］36號），提出了城市建設(shè)投資體制改革的總體思路，這次又在《指導意見》中，對進一步發(fā)揮市場機制在城市建設(shè)中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產(chǎn)品和服務(wù)市場、改革城市建設(shè)的投融資體制，提出了政策措施。
財政部財政科學研究所副所長蘇明表示，近年，我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量保持了穩(wěn)定上升的勢頭，但是從總體上看，我國城市建設(shè)投入仍然不足，還不能完全滿足日益增長的社會公共需求，結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出，部分行業(yè)還存在著供應短缺問題，公共產(chǎn)品質(zhì)量及服務(wù)水平不高，城市建設(shè)發(fā)展方式單一。為解決這些問題，《指導意見》提出了加快城市建設(shè)投融資體制改革的六項政策措施：一是發(fā)行地方政府債券。在明確政府履行提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本職能基礎(chǔ)上，擴大政府投入的資金來源渠道，即分清政府與企業(yè)邊界，在財政性資金不足的情況下，確需政府舉債的，通過發(fā)行政府一般債券或?qū)ｍ梻谫Y。二是開展政府與社會資本合作機制（PPP模式）試點，參與合作的企業(yè)可以探索通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y。三是鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，研究政府購買服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，推進政府購買服務(wù)和特許經(jīng)營制度。四是加大信貸投放力度，支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。五是鼓勵外資和民營資本發(fā)起設(shè)立以投資城市基礎(chǔ)設(shè)施為主的產(chǎn)業(yè)投資基金。六是簡化行政審批程序，提高辦理效率。
短評
我國城市建設(shè)長期存在“重地上、輕地下”，“重建設(shè)、輕管理”，“重使用、輕維護”的錯誤觀念。正如李克強總理所說：城市風貌是城市的“面子”，這些年有了很大變化，但城市基礎(chǔ)設(shè)施，特別是地下管網(wǎng)設(shè)施這些城市的“里子”，目前仍很薄弱。
“面子”不好，群眾不舒心；“里子”不好，群眾不放心。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強城市地下管線建設(shè)管理的指導意見》，這是著眼現(xiàn)實與未來，著眼安全與發(fā)展，著眼群眾生活與經(jīng)濟調(diào)控的重要舉措。各地應創(chuàng)新機制，吸引更多民間投資，匯聚更大建設(shè)合力。要又好又快地補上這塊“短板”。牢固樹立正確的政績觀很重要，對只重“面子”不管“里子”的錯誤政績觀加強監(jiān)督批評和懲處也十分重要。 |
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